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2022年7月29日，江蘇省十三屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過了《江蘇省行政程序條例》（以下簡稱條例），自2022年11月1日起施行。條例以規(guī)范、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，聚焦行政職權(quán)行使過程中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，對行政程序主體、行政規(guī)范性文件制定等抽象行政行為、行政執(zhí)法等具體行政行為，以及公眾參與、監(jiān)督等作了全面、具體、有針對性的規(guī)定。

一、立法背景

行政程序是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，作出行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、順序和時(shí)限的總和。行政機(jī)關(guān)依法規(guī)范行使職權(quán)，嚴(yán)格遵循法定程序，既有利于促進(jìn)依法行政、高效施政、廉潔從政，也有利于維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益。

（一）貫徹落實(shí)國家和省法治政府建設(shè)決策部署的迫切需要。去年初印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確提出，要“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，健全規(guī)范共同行政行為的法律法規(guī)，研究制定行政程序法”。開展行政程序地方立法，是落實(shí)法治中國建設(shè)規(guī)劃和法治江蘇建設(shè)規(guī)劃的迫切需要和具體舉措。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效能的客觀要求。隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，我省制定了一系列簡政放權(quán)的制度規(guī)范。通過行政程序地方立法，及時(shí)將“不見面審批”等一系列行之有效的改革舉措固化為法規(guī)規(guī)范，有利于厘清政府職責(zé)邊界，理順部門之間關(guān)系，優(yōu)化辦事流程和時(shí)限，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效能。

（三）建立現(xiàn)代市場體系、維護(hù)市場主體合法權(quán)益的有力保障。法治既是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是市場經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的根本保障。通過地方立法規(guī)范行政程序，將優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)全面納入法治化軌道，體現(xiàn)到行政程序各環(huán)節(jié)各方面，有利于構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，依法平等保護(hù)各類市場主體合法權(quán)益，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、行政程序主體

行政程序主體總體上分為兩大類：一類是行使行政職權(quán)的主體，包括行政機(jī)關(guān)、授權(quán)組織和受委托組織，另一類是行政管理相對人，包括當(dāng)事人和其他參與人。

（一）對于行政機(jī)關(guān)。條例明確其職權(quán)依照法律、法規(guī)、規(guī)章確定；對上下級行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)分工未作明確規(guī)定的，上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)原則確定。

明確省人民政府可以依法決定將縣級人民政府部門的行政管理職權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使；開發(fā)區(qū)等有關(guān)管理機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)規(guī)定行使行政職權(quán)；行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)對外行使行政職權(quán)應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行，并由該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。明確實(shí)行綜合行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以所屬行政機(jī)關(guān)名義對外行使行政職權(quán)。

（二）對于授權(quán)組織和受委托組織。明確經(jīng)依法授權(quán)的組織在法定授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義行使行政職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以依法委托其他行政機(jī)關(guān)或者具有管理公共事務(wù)職能的組織行使其行政職權(quán)。受委托的行政機(jī)關(guān)或者組織在委托的范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)的名義行使行政職權(quán)，由此產(chǎn)生的法律責(zé)任由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

（三）對于當(dāng)事人和其他參與人。規(guī)定當(dāng)事人、利害關(guān)系人可以委托代理人或者推選代表人參與行政程序，并明確享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。規(guī)定證人、鑒定人等其他參與人依法參與行政程序，并履行相應(yīng)義務(wù)。

三、管轄、協(xié)助和回避

（一）關(guān)于管轄。條例規(guī)定行政機(jī)關(guān)管轄依照法律、法規(guī)、規(guī)章確定，法律、法規(guī)、規(guī)章未明確規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)予以確定，其中，對于地域管轄，除涉及公民身份等事項(xiàng)外，由行政管理事項(xiàng)發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄，并明確了管轄爭議的處理方式。

（二）關(guān)于行政協(xié)助。明確了請求協(xié)助的情形和協(xié)助的主要內(nèi)容，以及不視為行政協(xié)助的情形。規(guī)定協(xié)助事項(xiàng)屬于被請求機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)履行協(xié)助義務(wù)，不在職權(quán)范圍內(nèi)或者因特殊情況不能提供協(xié)助的，應(yīng)當(dāng)書面告知請求機(jī)關(guān)并說明理由。

（三）關(guān)于回避。規(guī)定自行回避、申請回避和責(zé)令回避的情形，同時(shí)為了避免影響程序公正，明確回避決定作出前，除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定以及需要采取緊急措施外，被申請回避的人員不得繼續(xù)參與行政程序。

四、行政程序一般規(guī)定

條例規(guī)定了多種不同的行政行為，為了減少不必要的程序重復(fù)，優(yōu)化條例框架結(jié)構(gòu)，對行政機(jī)關(guān)履職程序進(jìn)行歸納，盡可能提煉出一些一般性要求。

（一）規(guī)定行政程序可以依職權(quán)啟動(dòng)，也可以依申請啟動(dòng)，并對啟動(dòng)時(shí)間、申請啟動(dòng)形式和告知參與人權(quán)利義務(wù)等作了明確。要求行政機(jī)關(guān)作出減損當(dāng)事人合法權(quán)益或者增加當(dāng)事人義務(wù)的行政行為前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政行為的主要內(nèi)容、理由和依據(jù)，聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。

（二）規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出上述行政行為，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的途徑、期限。明確聽證的情形、申請聽證的條件和逾期不申請的后果，以及聽證筆錄的效力。要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查事實(shí)，并明確調(diào)查方式和程序要求、證據(jù)種類和非法證據(jù)排除。

（三）規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出的行政決定應(yīng)當(dāng)全面反映行政程序的所有結(jié)果，重大行政決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制審核，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論后作出，并明確適用簡易程序的情形。規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出行政行為的期限要求以及期間扣除、中止、順延的情形，同時(shí)明確了行政文書送達(dá)程序和行政行為效力。

五、規(guī)范抽象行政行為

（一）關(guān)于行政規(guī)范性文件。明確了其概念和制定主體，規(guī)定起草單位應(yīng)當(dāng)對制定行政規(guī)范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性等內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研論證，并對公開征求意見、合法性審查、集體討論決定、解釋、備案和清理等提出了具體要求。

（二）關(guān)于行政規(guī)劃。規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法定程序制定行政規(guī)劃，并對行政規(guī)劃的公告、征求意見以及公布等提出了具體要求。同時(shí)，為了保證行政規(guī)劃科學(xué)合理、切實(shí)可行，明確重要行政規(guī)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級行政區(qū)域人民政府審查通過，并對依法需要人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)審議通過或者應(yīng)當(dāng)在出臺(tái)前向人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告的情形作出指引性規(guī)定。

（三）關(guān)于重大行政決策。明確行政機(jī)關(guān)作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循的原則、權(quán)限和程序。要求行政機(jī)關(guān)作出涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大行政決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查。明確除特殊情形外，作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)依法組織開展公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估。規(guī)定決策方案應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定，并對決策公布提出了具體要求。

六、規(guī)范行政執(zhí)法

（一）關(guān)于行政審批。明確行政審批制度改革方向，并對行政審批辦理模式、辦理流程以及告知承諾等提出了具體要求。

（二）關(guān)于行政處罰。明確在城市管理等領(lǐng)域?qū)嵭芯C合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)。要求行政處罰實(shí)行全過程記錄，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，建立健全信息共享、案情通報(bào)、案件移送等制度。

（三）關(guān)于行政強(qiáng)制。規(guī)定行政強(qiáng)制措施依法由行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)行使后，原有關(guān)行政機(jī)關(guān)不得再重復(fù)實(shí)施。明確采用非強(qiáng)制性手段可以達(dá)到行政管理目的的，不實(shí)施行政強(qiáng)制，并對采取行政強(qiáng)制措施的情形提出了具體要求。

（四）關(guān)于行政給付。明確了其概念、遵循的原則和內(nèi)容，要求行政機(jī)關(guān)變更或者暫停、廢止行政給付應(yīng)當(dāng)提前告知當(dāng)事人，明確以欺騙等不正當(dāng)手段取得行政給付的應(yīng)當(dāng)依法撤銷，并予以追回。

（五）關(guān)于行政征收征用。規(guī)定行政機(jī)關(guān)為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以對不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征收征用，并給予公平合理補(bǔ)償，并對征收征用的內(nèi)容、方案、決定和補(bǔ)償?shù)忍岢隽司唧w要求。

（六）關(guān)于行政確認(rèn)。明確了其概念和內(nèi)容，要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政確認(rèn)事項(xiàng)直接關(guān)系他人利益的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知利害關(guān)系人，作出行政確認(rèn)應(yīng)當(dāng)制作決定書或者核發(fā)相關(guān)證明。

（七）關(guān)于行政檢查。規(guī)定行政檢查實(shí)行清單管理制度，要求行政機(jī)關(guān)制定和公布年度檢查工作計(jì)劃。為了提高行政檢查的效率，防止對管理相對人過多干擾，明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)聯(lián)合檢查，并對檢查結(jié)束后及時(shí)告知檢查對象相關(guān)情況、公布檢查結(jié)果和檔案管理等提出了具體要求。

七、規(guī)范行政指導(dǎo)

行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)預(yù)期的行政管理目的，有時(shí)需要采取一些柔性的行政管理手段，行政指導(dǎo)就是其中之一。

（一）條例明確了行政指導(dǎo)的概念、遵循的原則、指導(dǎo)方式和形式等，規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政指導(dǎo)，不得以公民、法人或者其他組織不服從為由，采取對其不利的行政措施。

（二）要求實(shí)施重大行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)等方式廣泛聽取意見，涉及專業(yè)性、技術(shù)性問題的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過專家論證。要求除規(guī)定的特殊情形外，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者社會(huì)公開行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容、理由、依據(jù)、實(shí)施者以及背景資料等事項(xiàng)。

八、規(guī)范行政協(xié)議

條例對行政協(xié)議的概念、適用范圍、遵循的原則和訂立方式等作了明確，規(guī)定行政協(xié)議受法律保護(hù)，協(xié)議雙方不得擅自變更、中止或者解除，但出現(xiàn)影響協(xié)議雙方重大利益等情形時(shí)，雙方可以協(xié)商變更或者解除協(xié)議。

明確因國家政策發(fā)生重大調(diào)整或者出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會(huì)公共利益的情形，行政機(jī)關(guān)有權(quán)變更或者解除協(xié)議，但應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人并書面說明理由。同時(shí)，為保障協(xié)議當(dāng)事人合法權(quán)益，明確行政機(jī)關(guān)違約時(shí)當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的渠道。

九、規(guī)定矛盾糾紛

（一）關(guān)于行政調(diào)解。明確其概念、調(diào)解范圍、調(diào)解主體、遵循原則和調(diào)解程序等，規(guī)定行政調(diào)解協(xié)議對當(dāng)事人具有法律約束力，明確民事爭議一方當(dāng)事人不履行協(xié)議的救濟(jì)途徑。

（二）關(guān)于行政裁決。明確其概念、申請?zhí)幚?、案件審理、裁決期限和裁決書的內(nèi)容等，規(guī)定要推行行政裁決權(quán)利告知制度，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇行政裁決方式化解糾紛。

（三）關(guān)于行政復(fù)議。規(guī)定行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序進(jìn)行，明確縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，并對加強(qiáng)行政復(fù)議規(guī)范化、專業(yè)化、信息化建設(shè)提出具體要求。

（四）關(guān)于投訴舉報(bào)處理。明確要建立暢通、便捷的投訴舉報(bào)渠道，公布投訴舉報(bào)處理程序和聯(lián)系方式。要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)受理投訴舉報(bào)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決，不得推諉、搪塞，并對投訴舉報(bào)處理期限及檔案管理，以及投訴舉報(bào)人反映訴求等提出了具體要求。

十、保障公眾參與

條例明確公民、法人或者其他組織有權(quán)對行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)提出意見和建議，并要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就國家利益、社會(huì)公共利益的維護(hù)等事項(xiàng)征求公民、法人或者其他組織的意見。

規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以通過問卷調(diào)查等方式，向公民、法人或者其他組織征求意見。要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對相關(guān)意見和建議進(jìn)行歸類整理、分析研究，采納合理的意見和建議，并以適當(dāng)?shù)姆绞椒答?。同時(shí)，明確了意見建議不予處理的情形。

十一、行政監(jiān)督

為促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履行職能，維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，條例明確要健全政府層級監(jiān)督制度，加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)、檢察等監(jiān)督，并對監(jiān)督檢查方式提出了具體要求。

規(guī)定公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)行政行為違反法定權(quán)限和程序的，可以向行政機(jī)關(guān)申請糾正該行政行為。

明確行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)自行糾正。行政機(jī)關(guān)不糾正的，由有權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)令糾正，并依法追究法律責(zé)任。同時(shí)，為增強(qiáng)法規(guī)剛性，條例還對行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行為設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任。

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